Zwischen Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie

PKV in der Polit-Klemme

Nicht nur die gesetzlichen Krankenkassen, auch die privaten Krankenversicherer haben – trotz kraftstrotzender Vergangenheit – inzwischen hart zu kämpfen: Medizinischer Fortschritt, Demographie und Konjunkturtiefs schlagen den bisher als Stärkungsmittel am GKV-System-Tropf genutzten freien Versicherern längst auf Kondition und Gemüt. Doch während die GKV die intensive Pflege des Gesetzgebers genießt, steckt die privatwirtschaftliche Konkurrenz in einer bedrohlichen Politklemme zwischen Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie. Um ihr mittelfristiges, substanzielles Ausbluten zu verhindern, haben die Privaten jetzt einen Rettungsversuch mit eigenem Reformkonzept gestartet.

Wenn es die Private Krankenversicherung nicht gäbe, müsste man sie erfinden“ – so schwärmten ausgesuchte Prominente wie Management-Beraterin Gertrud Höhler, Tennis-Altstar Michael Stich oder auch der ehemalige KBV-Vorsitzende Dr. Manfred Richter-Reichhelm im Sommer 2004 auf Anzeigen quer durch den deutschen Blätterwald. Als die Diskussionen um die Bürgerversicherung sich verfestigten, reagierten die Privaten prompt: Über ihren Verband der privaten Krankenversicherung (PKV) hoben sie eine Kampagne zum Erhalt des dualen Systems zwischen privaten und gesetzlichen Versicherern aus der Taufe.

Dabei könnten Deutschlands private Versicherungsgesellschaften mit Blick auf die bisherige Entwicklung über die Ergebnisse ihrer Krankenversicherungen eigentlich zufrieden sein: In den letzten zwölf Jahren stiegen die Zahlen privater Krankenzusatzversicherungen der GKV-Versicherten zwar langsam, aber kontinuierlich von 5,6 auf 8,3, die der PKV-Vollversicherungen von 6,7 auf 8,26 Millionen (1992/2004). Im vergangenen Jahr bezeichnete Bernhard Schareck, Präsident des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV), die PKV noch als „wachstumsstärkste Sparte“ des Unternehmenszweigs.

Aber kein Grund zur Freude, die Perspektiven sind anders: Schon im Jahr 2003 hatte die rot-grüne Bundesregierung mit der Anhebung der Versicherungspflichtgrenze von 3 375 auf 3 825 Euro dem für die Privaten so wichtigen Vollversicherungsgeschäft den ersten Dämpfer aufgesetzt. Die Anhebung versperrte Tausenden von GKV-Versicherten den Wechsel in die privaten Krankenversicherungen. Das Ergebnis: Ein Rückgang der Neuabschlüsse von 213 600 in 2002 auf 186600 in 2003 und ganze 149 100 im Jahr 2004. Das Eingreifen der Politik an der so genannten „Friedensgrenze“ zwischen GKV und PKV sorgte für entsprechenden Unmut bei den Privaten.

„Aus“ durch die Hintertür

Dennoch blieb es beim Prinzip Hoffnung: Zwar stammt das Gros der PKV-Einnahmen mit 71,6 Prozent aus den Vollversicherungsbereich. Aber es gab ja die erklärte Absicht der Großparteien-Allianz, mit dem GKV-Modernisierungsgesetz die obligatorische Versicherung für Zahnersatz auch den privaten Kassen zu öffnen. Ein Pilotprojekt, das die Privatversicherer jubilieren ließ. Auch wenn das Geschäft mit den Zusatzversicherungen in 2004 nur 12,4 Prozent der PKV-Gesamteinnahmen ausmachte, freuten sich die privaten Unternehmen über das Plus von rund elf Prozent. Der Grund: Die im vergangenen Jahr registrierten über 1,5 Millionen Neuzugänge bei den Zusatzversicherten sind, so werten es die Privatversicherer, Reaktionen der Bürger auf die erkennbar schwächelnde gesetzliche Konkurrenz. PKV-Verbandsdirektor Volker Leienbach: „Der Drang zu Zusatzversicherungen ist zum einen durch die politische Diskussion bedingt, zum anderen aber ist die GKV deutlich schlechter geworden.“ Und: Der von der Politik angekündigte Übergriff über die so genannten „Friedensgrenzen“ Richtung GKV bestärkte letztlich die Hoffnung auf bessere Zeiten.

Aber die Vorfreude auf das scheinbar so nahe „Spiel ohne Grenzen“ versiegte schnell. Mit einem Federstreich wischte Rot-Grün unter Umgehung des oppositionell geprägten Bundesrates die erste faktische Leistungsausgrenzung aus der GKV vom Tisch. Zahnersatz blieb mit rot-grünem Mehrheitsbeschluss des Bundestages – wenn auch aus dem Leistungskatalog ausgegliedert – nach wie vor GKV-versichert.

„Eine Fehlentscheidung“ und „ein echter Rückschritt“ klagte der PKV-Verband im Oktober letzten Jahres. Mit dem „Rückzieher“ beim Zahnersatz habe die Politik „wieder einmal die Chance für die Ausgliederung geeigneter Leistungsbereiche aus der gesetzlichen Krankenversicherung vertan“, beschwerte sich der Verband in seinem Rechenschaftsbericht zum Jahr 2004 und bekräftigte erneut seine Überzeugung: „Alles spricht dafür, den Zahnersatz vollständig in die private Verantwortung der Bürger zu übergeben.“

Ärgerlich für die Versicherungen war die Zurücknahme der Zahnersatzregelung allemal. Denn die Akquise der Unternehmen war bereits in vollem Gang: Schon im Laufe des Sommers 2004 habe sich „über eine halbe Million Versicherte für eine private Absicherung des Zahnersatzes entschieden“. Mit dem Alleingang des Gesundheitsministeriums war das auf Basis des Parteienkompromisses getätigte Zahnersatzgeschäft der privaten Versicherungen obsolet. Allein die „Allianz Private Krankenversicherung“ bezifferte den „per Regierungserlass“ entstandenen Schaden auf „mehr als eine Million Euro“, ganz abgesehen vom entstandenen „Vertrauensschaden“ zwischen Versicherer und Kunden.

Doch das eigentliche PKV-Drama steht noch aus: Rot-Grün scheint jedenfalls nicht gewillt, die schlechte Substanz der gesetzlichen Krankenversicherer auf anderem Wege kurieren zu wollen als durch Verabreichung weiterer Geldspritzen. Bundesgesundheitsministerin Ulla Schmidt sparte in einem Interview mit der Tageszeitung „Die Welt“ am 6. Juni nicht mit bereits wahlkampfgeprägten populistischen Äußerungen: „Der entscheidende Punkt muss sein, dass die unsinnige Trennung zwischen privater und gesetzlicher Krankenversicherung aufgehoben wird. ... Nur die Bürgerversicherung ist eine Lösung.“

Ein Weg, den die PKV nicht akzeptieren kann, meint Verbandsdirektor Leienbach: „Die PKV gäbe es in der Bürgerversicherung namentlich noch, aber in Wirklichkeit unterliegen diese 50 PKVen – im Gegensatz zu über 270 GKVen – den Maßgaben der gesetzlichen Krankenversicherungen.“ „Für die PKV werden die Bedingungen so definiert, dass sie abgeschafft wird“, quasi „durch die Hintertür“, konterte ebenso CDU-Gesundheitsexperte Andreas Storm. „Wer es ernst meint mit der Zukunft, der kann der PKV nicht mit Entzug der Vollversicherung rund 80 Prozent des Umsatzes wegnehmen und sie zum Ausgleich auf eine verstärkte Nutzung der restlichen 20 Prozent verweisen“, mahnte auch der PKV-Verbandsvorsitzende Reinhold Schulte und setzte dem ganzen verbal die Spitze auf: „Eine PKV, die durch eine Neuordnung des Gesundheitswesens in die Einheitsversicherung gezwungen würde und so zu einer zweiten GKV mutierte, wäre am Ende keine mehr, sie hieße nur noch so.“

Raus aus der Gefahrenzone

Das Dementi des Bundesgesundheitsministeriums kam prompt: Die Aufhebung der Trennung zwischen PKV und GKV bedeute „nicht die Abschaffung der Privatkassen“, hieß es direkt nach Bekanntwerden der Kritik. Allein: Zumindest den direkt Betroffenen fehlt der Glaube an die Zurücknahme des Ministerinnen-Wortes. „Mit ihrer weiteren Forderung nach mehr Steuergeldern für das Gesundheitswesen bereitet Ulla Schmidt den Weg in die Staatsmedizin. Demographiefestigkeit, Wahlfreiheit der Versicherten und lebenslang sichere Leistungen – dies sind Charakteristika der PKV – bleiben auf der Strecke“, entgegnete der PKV-Verband als Vertreter der 50 Krankenversicherungsunternehmen mit nahezu 50 000 Beschäftigten.

Dennoch: Formell begrüßten die Privaten die Bemühungen des Ministeriums um das Dementi. Sie erinnerten daran, dass die private Krankenversicherung bereits im Jahr 2004 ein Konzept vorgelegt habe, mit dessen Hilfe ein Beitrag geleistet werden könne, „die heute bestehende Trennung zwischen GKV und PKV zu überwinden“.

Der Vorschlag des Vorjahres war die erste Reaktion auf die Kritik, dass eine Risikoselektion von Versicherten, so auch der Vorwurf des Wirtschaftsweisen und Politikberaters Prof. Bert Rürup, „zugunsten der privaten Krankenversicherung und zu Lasten der gesetzlichen Krankenkassen“ erfolgt. Schon im Spätsommer 2004 hatte sich Verbandsdirektor Leienbach in einem Referat vor dem Vorstand der Bundeszahnärztekammer gegen Angriffe dieser Art gewehrt: „Es ist der GKV gelungen, das Definitionsmonopol für Solidarität zu bekommen.“

Das Angebot der privaten Krankenversicherer setzte genau hier an: Alle freiwillig in der GKV Versicherten sollten die Möglichkeit haben, „sich ohne Risikozuschläge privat zu versichern“. Möglich werden sollte diese Öffnung der Privaten zum Kontrahierungszwang über einen kapitalgedeckt finanzierten Basistarif ohne Risikozuschläge. Ein Versuch der PKV, dem Vorwurf zu begegnen, „sie überlasse die so genannten schlechten Risiken der GKV und entsprechend gebe es ein Solidaritätsdefizit an der Grenze GKV zu PKV“.

Gleichzeitig kündigten die PKV-Unternehmen an, dass sie ihren Versicherten – wenn auch im Rahmen eines Basistarifes, der dem Schutz der gesetzlichen Krankenversicherung entsprechen soll – auch den „nachteilsfreien“ Unternehmenswechsel innerhalb der PKVen ermöglichen werden. Ein Entgegenkommen, das den Druck aus der politischen Diskussion nehmen, aber die eigentliche Substanz der Privaten, die qualitativ hochwertigen Vollversicherungen, sicher aus der Gefahrenzone zwischen Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie bringen soll.

Denn auch die von der CDU/CSU-Opposition präferierte Gesundheitsprämie brächte mittelfristig, so die PKV, schon wegen des Kapitaldeckungsverfahrens eine Wettbewerbsverzerrung zugunsten der gesetzlichen Kassen. Die Tendenz zur staatlichen Einheitskasse wäre programmiert, das Gesundheitssystem verlöre insgesamt „ein Stück an demographischer Sicherheit“. Das Urteil der PKV zu den von Regierung und Opposition aufgezeigten Reformbewegungen ist deshalb klar und deutlich: „Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie werden ... den tatsächlichen Problemen im Gesundheitswesen nicht gerecht. Sie stellen radikale Finanzierungsreformen ohne Problemlösung dar.“

Also sitzt die Furcht vor drastischen Veränderungen der eigenen Geschäftsgrundlagen tief. Was den PKV-Vorsitzenden antreibt, ist letztlich „große Sorge“: „Unser Krankenversicherungssystem soll – ginge es nach dem Willen der Regierung – nicht mehr evolutionär weiterentwickelt, sondern auf ein vollkommen verändertes Fundament gestellt werden. Sie hat eine regelrechte Revolution ausgerufen, obwohl wir, gemessen am internationalen Standard, ein herausragend leistungsfähiges Gesundheitswesen besitzen.“

Ansatz zum Sparen

Mit der Erkenntnis, dass „die PKV in der gegenwärtigen Diskussion“, so Volker Leienbach, „nur überleben kann, wenn wir im Bereich der Vollversicherungen stark bleiben“, musste ein System her, das den Finanznöten des Gesetzgebers Hilfe versprach.

Also erweiterte die PKV Mitte Juni vor Journalisten in Berlin – rechtzeitig, bevor Regierung oder Opposition mit weiteren programmatischen Einzelheiten ihrer Reformvorstellungen aufwarten konnten – ihr Vorschlagspaket für das Gesundheitswesen. Das Motto: „Reformieren, nicht zerschlagen“. Die Analyse: Prämissen, wie die hohe Versorgungsqualität, freier Zugang zu entsprechendem Gesundheitsschutz für alle und Bezahlbarkeit des Systems, seien durch die von Rot-Grün wie auch die der Union vorgeschlagenen Reformmodelle nicht zu erreichen.

Aber auch ohne weiteren Bürokratieaufbau und rechtliche Hürden könne das deutsche Gesundheitssystem durch eine Weiterentwicklung des bestehenden Systems zukunftsfähig gestaltet werden. Dafür müssten „die Umlagefinanzierung der GKV auf ihre Kernaufgaben begrenzt und die Kapitaldeckung gestärkt“ werden. Die PKV selbst habe auf die demographischen Anforderungen bereits durch Altersrückstellungen reagiert.

Gleichzeitig fordert die PKV die Ausgrenzung von privaten Unfällen, Krankengeld, Zahnbehandlungen und Zahnersatz aus dem Leistungskatalog der GKV. Für die gesetzlichen Kassen bedeute das eine sofortige Entlastung um 28 Milliarden Euro, damit eine Beitragssatzsenkung von 2,9 Prozentpunkten.

Für weitere Bereiche des GKV-Leistungskataloges, zum Beispiel Satzungsleistungen wie Kuren, die Erstattungsfähigkeit von Bagatellerkrankungen, versicherungsfremde Leistungen wie die für Mutterschaft oder hauswirtschaftliche Versorgung, fordert die PKV eine kritische Prüfung. Gleiches gelte für die heutige Zuzahlungsregelung. Sie sollte durch Erhöhung der Eigenbeteiligung ersetzt werden. Die Streichung beziehungsweise Steuerfinanzierung versicherungsfremder Leistungen, die Herausnahme von Satzungsleistungen und die Ausweitung der Zuzahlung bedeute eine zusätzliche Entlastung um 6,9 Milliarden Euro, somit weitere 0,7 Beitragspunkte.

Selbstverständlich erwartet die PKV neben der Überprüfung des Leistungskataloges und Teilüberführung von Leistungen in die kapitalgedeckte private Krankenversicherung die Rücknahme der Anfang 2003 angehobenen Versicherungspflichtgrenze. Das Argument: Eine Stärkung des Wettbewerbs zwischen GKV und PKV.

Für diese Leistungen versprechen die privaten Krankenversicherer in ihrem Konzept, dass „alle freiwillig GKV-Versicherten bis zum 55. Lebensjahr eine Wechselmöglichkeit zur PKV – mit Annahmegarantie und ohne Risikozuschlag – haben. Möglich werde das durch den einheitlichen PKV-Basistarif. Bei Annahme dieser Verfahrensweise hätten dann für die Zeit von zwölf Monaten auch über 50-jährige freiwillig in der GKV Versicherte die Chance zum Wechsel in die Welt der Privaten. Natürlich könne der Versicherte, so die PKV, innerhalb der ersten sechs Monate auch höherwertige Varianten als den Basistarif wählen.

Durch diese Öffnungsaktion werde, so die PKV vor journalistischem Publikum in Berlin, „ein uneingeschränkter Systemwettbewerb zwischen PKV und GKV möglich“. Aber auch mehr Wettbewerb unter den privaten Krankenversicherern versprach die PKV: Zum einen das Wechselrecht unter Beibehaltung der Alterungsrückstellungen auf Grundlage des Basisschutzes für alle neu Versicherten. Zum anderen die Übertragung des gesetzlichen Zehn-Prozent-Zuschlages für alle Altversicherten, die zu einer anderen Gesellschaft wechseln wollen.

Nicht übertragbar sei aber auch nach dem neuen Konzept die bisherige Alterungsrückstellung. Begründung: Was beim Basisschutz funktioniere, könne mangels Standardisierbarkeit für die privaten Zusatzversicherungen nicht gelten. Hier geht es, wie die Zahlen beweisen, nicht um geringe Summen: Immerhin gibt es für die zehn Prozent der Bevölkerung, die PKV-vollversichert sind, eine Alterungsrückstellung in Höhe von 84 Milliarden Euro.

Harter Kurs

 Die PKV knüpft an ihre Vorschläge aber auch Forderungen: Im Gegenzug für ihre Vorschläge fordert sie „Vertragsfreiheit mit den Leistungserbringern“. Auch die PKV müsse „in Eigenregie mit Leistungserbringern notwendige Strukturen und Bedingungen gestalten“ dürfen. Und hier geht es um die Konditionen für Ärzte und Zahnärzte. Die privaten Versicherer, deren Finanzlage angesichts der gesetzlich bedingten Änderungen, der konjunkturellen Lage, aber auch der Entwicklung an den Kapital- und Aktienmärkten mehr als früher sparsames Wirtschaften erfordert, zeigen immer wieder, dass sie auf der Ausgabenseite harte Bandagen ansetzen wollen. Beispielsweise werden Ausgabensteigerungen immer wieder mit dem Argument belegt, Ärzte und Zahnärzte versuchten ihre schlechteren Chancen im Sachleistungssystem durch höhere Honorare im Privatleistungsbereich zu kompensieren. Ein klarer Hinweis, dass auch im Privatbereich die Gürtel der Heilberufler künftig so eng wie möglich geschnallt werden sollen.

Teil des PKV-Konzeptes ist allerdings auch die Forderung nach mehr Verteilungsgerechtigkeit. Bislang beitragsfrei in der GKV mitversicherte Kinder sollten künftig steuerfinanziert höheres Kindergeld erhalten, das für die Versicherung genutzt werden könne. Geprüft werden solle darüber hinaus, ob die beitragsfreie Familienmitversicherung von Ehepartnern noch im Sinne des Gesetzgebers ist. Eine Streichung der beitragsfreien Mitversicherung erbringe, so die Rechnung der PKV, Einnahmen in Höhe von 1,1 Milliarden Euro, die der steuerfinanzierten Kinderversicherung weitere 10,1 Milliarden Euro. Das zusammen schaffe Luft in Form weiterer 1,2 Beitragspunkte.

Insgesamt, so rechnete die PKV vor, erwirtschafteten die vorgeschlagenen Maßnahmen eine Beitragssatzsenkung in der GKV auf rund 9,4 Prozent.

Nicht die Revolution, Evolution ist also die Maßgabe des PKV-Konzeptes, das die Privaten sich wünschen. Der für die PKV natürlich auf den ersten Blick auffällige Charme des Systems: Es würde „mehr Menschen ins Kapitaldeckungsverfahren bringen“ und – für die Bewältigung demographischer Probleme mit entscheidend – „damit mehr Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit schaffen“.

Noch ist ungewiss, wie die beiden Wahlkampfkontrahenten ihre Reformprogramme ausgestalten. Für die PKV bleibt letztlich die vage Hoffnung, dass sich die FDP als Koalitionspartner einer neuen Regierung durchsetzt und die Weichen Richtung zunehmender Privatisierung des Gesundheitswesens umgestellt werden.


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