Interview mit Dr. Wolfgang Eßer

„Wir müssen Schaden vom GKV-System abwenden“

Das geplante GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetz (GKV-SVSG) ist in seinen Auswirkungen für das System der Selbstverwaltung in Deutschland nicht zu unterschätzen. Mit einer Fülle von Regelungen sind starke Eingriffsmöglichkeiten in die Aufgaben und Befugnisse der Organe und Gremien der Selbstverwaltungskörperschaften vorgesehen. Das tangiert auch die zahnärztliche Versorgung und Berufsausübung. Und betrifft damit den Zahnarzt wie auch den Patienten. Dr. Wolfgang Eßer, Vorstandsvorsitzender der KZBV, positioniert sich.

Dr. Wolfgang Eßer, Vorstandsvorsitzender der Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung © KZBV - Baumann

Mit dem geplanten GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetz plant die Politik starke Eingriffe in die Selbstverwaltung. Was passiert da genau?

Dr. Wolfgang Eßer: Ich kann mich des Eindrucks nicht erwehren, dass der Gesetz- entwurf mit „heißer Nadel“ gestrickt wurde. Zentrale Inhalte werfen doch erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken auf.

Gerade deshalb ist das GKV-SVSG in seiner Brisanz für das bewährte System der Selbstverwaltung nicht zu unterschätzen. Dieser Entwurf legt regelrecht die Axt an eine der tragenden Säulen des Gesundheitssystems in Deutschland. Vorgesehen ist eine Fülle detailliert ausgearbeiteter Eingriffsmöglichkeiten der Aufsicht in alle Bereiche der Tätigkeiten der Selbstverwaltungskörperschaften, so dass dies nur als Rundumschlag gegen das Selbstverwaltungsprinzip insgesamt verstanden werden kann.

Insgesamt erzeugt das Gesetz ein Klima aus Misstrauen und drohender Repression, das zur Lähmung der Handlungsfähigkeit der selbstverwalteten Körperschaften führt. Die für eine gedeihliche Zusammenarbeit von Politik und Selbstverwaltung erforderliche Vertrauensbasis würde nachhaltig zerstört.

Das betrifft ja nicht nur die KZBV und die KBV ...

Nein, betroffen sind auch der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA) sowie der GKV-Spitzenverband und der MDS. Es soll also augenscheinlich das komplette System der Selbstverwaltung mit eingeschlossen werden. Der vorgelegte Entwurf entmündigt die Heilberufe und ihre Selbstverwaltungen geradezu. Es bedarf jetzt des Schulterschlusses der gesamten Selbstverwaltung, um Schaden von unserem funktionierenden und erfolgreichen GKV-System abzuwenden. Wir von der KZBV haben unsere Hauptkritikpunkte in einem Zehnpunkteprogramm zusammengefasst.

Was genau sind denn aus Ihrer Sicht die drei absoluten No Gos?

Am Folgenschwersten erscheinen uns aus Sicht der KZBV zunächst die verbindlichen Vorgaben für unbestimmte Rechtsbegriffe durch das BMG. Hierdurch wird das BMG ermächtigt, als Aufsichtsbehörde bei unbestimmten Rechtsbegriffen verbindliche Inhaltsbestimmungen treffen zu können, ohne auf eine Vertretbarkeitskontrolle beschränkt zu sein.

Gegen diese ist auch eine Klage nicht zulässig und es wird somit in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise kein unmittelbarer Rechtsschutz eingeräumt. Das Grundprinzip der Rechtsaufsicht wird damit ausghöhlt und die Aufsicht bekäme die Möglichkeit, jegliche Verwaltungsaktivitäten der Körperschaften eigenständig zu regeln. Somit vollzieht sich eine eindeutige Verschiebung hin zu einer Fachaufsicht durch das BMG.

Daneben ist vorgesehen, dass die Aufsicht Satzungsänderungen vornehmen kann, etwa wenn Anordnungen in einer festgelegten Frist nicht erfüllt werden. Die Aufsicht soll sogar befähigt werden, die Satzungen rückwirkend zu ändern – und zwar selbst dann, wenn die Aufsicht die betreffende Satzungsregelung zuvor selbst genehmigt hat.

Ebenfalls äußerst kritisch ist die neue Möglichkeit zum Einsatz eines Entsandten für besondere Angelegenheiten, also eine Art „Staatskommissar light“.

Dieser kann bereits dann bestellt werden, wenn bloße Anhaltspunkte für eine Gefährdung der Verwaltung gesehen werden. Dieser Entsandte soll dann Aufgaben der Körperschaften übernehmen und zumindest im Innenverhältnis an die Stelle der entsprechenden Organe der Körperschaften treten, deren Befugnisse insoweit ruhen. Es würde ihm somit ermöglicht, die Geschicke der Körperschaft von innen heraus zu lenken, und dies nahezu nach Gutdünken der Aufsichtsbehörde. Der Vorstand könnte somit im Extremfall zu einem bloßen Marionettenvorstand mit Haftung werden.

Betroffen ist die Autonomie der KZBV-Spitzengremien. Welche kritischen Regelungen sind hier vorgesehen? Und welche Auswirkungen hat das?

Jegliche Beschlüsse der Vertreterversammlung sollen von der Aufsicht künftig und fast nach Belieben aufgehoben beziehungsweise ersetzt werden können, ohne dass eine Rechtswidrigkeit vorliegt. Die Aufsicht kann sich so nach Belieben an die Stelle der Vertreterversammlung setzen. Die Funktion der Vertreterversammlung als letztes verbliebenes Selbstverwaltungsorgan der KZBV wird also letzten Endes von Grunde auf außer Kraft gesetzt.

Geheime Abstimmungen in der Vertreterversammlung sollen zudem nur noch in besonderen Fällen zulässig sein. Bei haftungsrelevanten Abstimmungen soll darüber hinausgehend sogar nur noch eine namentliche Abstimmung zulässig sein, um jeden einzelnen Abstimmenden identifizieren und für sein Abstimmungsverhalten gegebenenfalls in Haftung nehmen zu können. Damit wird die freie Entscheidung der Vertreterversammlung massiv beeinträchtigt.

Vorgesehen ist auch eine Zwei-Drittel-Mehrheit für die Wahl des Vorsitzenden des Vorstandes. In Abhängigkeit von standespolitischen Mehrheitsverhältnissen wird sich das vorgesehene Quorum aber nur schwer erreichen lassen. Es ist auch jedenfalls für die KZBV völlig unnötig und kontraproduktiv, da die KZBV über drei Vorstandsmitglieder verfügt und somit eine Patt-Situation im Vorstand nicht eintreten kann. Insofern kommt dem Vorsitzenden des Vorstandes in der KZBV auch nicht die im Gesetzentwurf angesprochene „besonders herausgehobene Stellung“ zu wie in einem Zweier-Vorstand. Die Bestimmung sollte daher zumindest auf den Bereich der KBV beschränkt werden, auf deren Verhältnisse sie ersichtlich abstellt.

Und es gibt Eingriffe in die Haushaltskompetenz ...

In der Tat! Die zusätzlichen gesetzlichen Vorgaben für Betriebsmittel und Anlagen stellen wesentliche wirtschaftliche Rahmenbedingungen innerhalb der KZBV zur Disposition der Aufsichtsbehörden – sie sind damit ein unangemessener Eingriff in die Haushaltskompetenz. Und über den Haushalt kann in die Kernkompetenzen der Körperschaften eingegriffen werden.

Selbst wenn die eigentlichen Kernaufgaben der Körperschaften von diesen Maßnahmen vorgeblich nicht betroffen sein sollen, können auch diese Aufgaben nicht mehr sachgerecht wahrgenommen werden, wenn seitens der Aufsichtsbehörde die hierfür notwendigen Mittel vorenthalten werden können.

Und gibt es noch weitere Kritikpunkte?

Ja, die in den Gesetzesplänen nicht näher begründete Kürzung der Vergütung des Vorstandes im Falle der Geschäftsübernahme durch einen vom BMG Beauftragten, den sogenannten „Staatskommissar“, ist durch nichts gerechtfertigt, würde massiven wirtschaftlichen Druck auf die Vorstandsmitglieder ausüben, die Geschicke der Körperschaft von vornherein gemäß dem Willen des BMG zu lenken, und diese auch als Privatpersonen treffen.

Außerdem sollen die Vorsitzenden der Vertreterversammlung mit einfacher Mehrheit dann abgewählt werden können, wenn Tatsachen das Vertrauen der VV-Mitglieder in deren Amtsführung ausschließen. Die VV hat bisher autonom über ihre Vorsitzenden und deren Amtstätigkeit entschieden.

Das klingt nach einem Maßnahmenkatalog, der sich an Einzelvorfällen orientiert, die in einer betroffenen Spitzenorganisation vorgefallen sind. Wird jetzt die gesamte Selbstverwaltung in Mitleidenschaft gezogen?

Das geplante Gesetz stellt in jedem Fall alle betroffenen Selbstverwaltungsorganisationen unter Generalverdacht. Die KZBV bekennt sich klar zur Aufklärung von gravierenden Verfehlungen und Rechtsverstößen in einer anderen Körperschaft mit allen juristischen Konsequenzen für die Verantwortlichen. Allerdings wehren wir uns dagegen, für solche Machenschaften mit in die Verantwortung genommen zu werden, nachdem der KZBV-Vorstand innerhalb der Selbstverwaltung verlässlich und effizient seinen Job gemacht hat. Die Fülle der Maßnahmen ist darüber hinaus auch durch die bekannten Vorfälle der Vergangenheit nicht gerechtfertigt, da diese bei konsequenter Anwendung der bereits bestehenden aufsichtsrechtlichen Kompetenzen frühzeitig hätten erkannt und verhindert werden können. Vielmehr entsteht also der Eindruck eines willkommenen Anlasses, die gesamte Selbstverwaltung nachhaltig zu schwächen.

Am 19.10. hatte das BMG zu einer Verbändeanhörung geladen. Wie gehen Sie weiter vor? Gibt es gemeinsame Strategien und Aktivitäten?

Angesichts der Tragweite des Entwurfs ist eine klare gemeinsame Positionierung möglichst aller betroffenen Institutionen und Körperschaften gegen das Vorhaben des BMG zwingend erforderlich. Es gilt immerhin, erheblichen Schaden von einem funktionierenden, erfolgreichen und – zumindest bislang noch – selbstverwalteten GKV- System abzuwenden. Daher hat sich die KZBV in der Anhörung mit den guten und vernünftigen Argumenten, die wir zweifellos haben, erneut massiv gegen die Pläne der Regierung gestemmt. Ebenso die anderen betroffenen Körperschaften.

Wichtig ist darüber hinaus, dieses auf den ersten Blick sehr komplexe und unübersichtlich erscheinende Thema auch in die Öffentlichkeit zu tragen. Es geht hier ja nicht bloß um Detailregelungen, die lediglich intern eine überschaubare Anzahl von Organisationen betreffen, sondern um das mögliche Ende eines selbstverwalteten Gesundheitssystems in Deutschland. Und das betrifft alle, am Ende auch jeden einzelnen Arzt und Patienten. Daher muss auch die Kollegenschaft sensibilisiert werden und klar über mögliche Konsequenzen eines solchen Gesetzes informiert werden.

Welche Konsequenzen hat das Gesetz für den Praxisalltag des Zahnarztes vor Ort?

Die exzessiv ausgeweiteten Eingriffsmöglichkeiten des BMG – ich sagte es ja bereits – würden zu einer systematischen Aushöhlung der Selbstverwaltung führen, sollten die Pläne tatsächlich umgesetzt werden. Die Lenkungsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde gegenüber der Selbstverwaltung würden durch den erkennbar mit dem Entwurf verfolgten Wechsel von der Rechtsaufsicht zur Fachaufsicht ganz wesentlich erhöht. Mit Selbstverwaltung hätte das dann nicht mehr viel zu tun.

Selbstverwaltung ist jedoch ein zentrales Element von Freiberuflichkeit und damit die tragende Säule einer umfassenden gesetzlichen Gesundheitsversorgung, um die Deutschland nicht ohne Grund weltweit beneidet wird. Die hohe Qualität der Versorgung von Millionen von Patienten lässt sich nur mit freiberuflich tätigen Zahnärzten und Zahnärzten weiter entwickeln, die von einer handlungsfähigen Selbstverwaltung unterstützt werden.

Durch das geplante Gesetz würden jedoch die gesicherten Rahmenbedingungen für eine solche freiberufliche Berufsausübung weitgehend abgeschafft. Somit gäbe es für die Zahnärzte auch keinerlei Planungssicherheit mehr für Investitionen.

Und welche Konsequenzen gibt es für den Patienten?

Ein Blick in europäische Nachbarländer zeigt es: Staatlich zentrierte Gesundheitssysteme sind nicht einmal ansatzweise so leistungsfähig wie unsere seit Jahrzehnten bewährte Versorgung. Erst im August haben wir mit der Fünften Deutschen Mundgesundheitsstudie eindrucksvoll den Beleg erbracht, dass die Zahnmedizin in Deutschland hervorragend aufgestellt ist. Die Mundgesundheit war nie besser und ist auch im internationalen Vergleich Spitze – ein unbestreitbarer Erfolg der Zahnärzteschaft und zugleich der Beweis für eine leistungsfähige Selbstverwaltung. Dass die Regierung nun ein solches Konstrukt vorlegt, das als unmittelbare Konsequenz auf die Zerschlagung dieses intakten Systems abzielt, ist mehr als unverständlich und lässt wenig politischen Weitblick erkennen.

Was sind Ihre Forderungen an die Politik?

Ich appelliere an Minister Gröhe, den Titel des Gesetzes nicht zur Täuschung zu benutzen, sondern das Gesetz mit Inhalten zu füllen, die die Selbstverwaltung im deutschen Gesundheitssystem nachhaltig stärken. Der vorliegende Entwurf darf so niemals Gesetzeskraft erlangen.

Das Zehnpunkteprogramm der KZBV sowie die Stellungnahme zum Referentenentwurf ist online abrufbar - unter http://www.kzbv.de/stellungnahme-gkv.1062.de.html


„Anders als der Name vermuten lässt, schränkt der Entwurf die Rechte der sozialen und gemeinsamen Selbstverwaltung massiv ein“, äußerte sich die Vorstandsvorsitzende des GKV-Spitzenverbandes, Dr. Doris Pfeiffer, zum Referentenentwurf gegenüber den zm.
„Mit den geplanten Regelungen verlässt der Gesetzgeber den bewährten Grundsatz eines selbstverwalteten Gesundheitswesens. Das Bundesgesundheitsministerium soll künftig bei unbestimmten Rechtsbegriffen eine ’Inhaltsbestimmung’ vornehmen können. Damit werden die bisher geltenden Maßstäbe und Grenzen der staatlichen Rechtsaufsicht beim GKV-Spitzenverband in Richtung einer Fachaufsicht verschoben. Am deutlichsten wird diese Intention bei der Auslegung des Wirtschaftlichkeitsbegriffs, der ja nahezu auf jede Handlung des GKV-Spitzenverbandes angewendet werden kann. Dies gilt dann nicht nur für Personalausstattung oder Tarifverträge, sondern zum Beispiel auch bei den Verhandlungen mit Leistungserbringern über Rahmenverträge und Honorare. Auch die Möglichkeit, jederzeit ohne gegebenen Anlass einen Staatskommissar zu bestellen oder die nachträgliche Korrektur von Beschlüssen des Verwaltungsrats oder einer genehmigten Satzung zeigen, dass das Handeln der Selbstverwaltung in ihrem originären Verantwortungsbereich erheblich geschwächt werden soll.
Erheblich eingreifen will der Gesetzgeber auch in die Handlungsspielräume der gemeinsamen Selbstverwaltung. Künftig soll das Bundesgesundheitsministerium als Aufsicht nicht nur Änderungen an Verfahrens- und Geschäftsordnung des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA) anordnen, sondern auch nachträglich in Richtlinienbeschlüsse eingreifen können. Damit könnte die Aufsicht sowohl bei Fragen der Arbeitsorganisation, der Geschäftsverteilung und internen organisatorischen Abläufen des G-BA, als auch bei der konkreten Gestaltung der medizinischen Versorgung mitreden. Die Rechtsaufsicht entwickelt sich auch hier zur Fachaufsicht.
Wenn die Selbstverwaltung die Politik tatsächlich entlasten soll, muss sie auch weiterhin die Chance haben, gesundheitliche und pflegerische Versorgung aktiv und verantwortungsvoll gestalten zu können. Sie darf nicht als bloßes Feigenblatt für ein staatliches, von der Exekutive gesteuertes Gesundheitswesen herhalten.“



Mit scharfen Worten kritisieren die drei Unparteiischen des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA) , der Vorsitzende Prof. Dr. Josef Hecken, und die Mitglieder Dr. Harald Deisler und Dr. Regina Klakow-Franck, den Gesetzentwurf.
Er verharmlose in seiner einleitenden Problemdarstellung und Zielsetzung die dahinterliegenden Absichten und deren Wirkung und ziele tatsächlich auf eine faktische Ausweitung der bisherigen Rechtsaufsicht zu einer Fachaufsicht.
Damit überfordere er zugleich die staatliche Aufsicht, ohne sich über die Konsequenzen für das bislang klug austarierte Gleichgewicht von fachlich-inhaltlicher Verantwortung der Selbstverwaltung und rechtlicher Kontrolle und Steuerung durch die Aufsicht im Klaren zu sein.
Der Entwurf verkenne dabei vollkommen die besondere rechtliche Stellung des G-BA als untergesetzlicher Normgeber. Die vorgeschlagenen aufsichtsrechtlichen Eingriffe führten zu einer Verlagerung der Rechtsaufsicht zur Fachaufsicht – ohne dass die Konsequenzen auch nur im Ansatz im Sinne einer Gesetzesfolgenabschätzung klar benannt würden.
Die historisch gewachsene und etablierte gemeinsame Selbstverwaltung werde in ihren Fundamentalwerten und der erforderlichen Eigenverantwortung ausgehöhlt. Mit dem Gesetzentwurf werde in die elementarsten Befugnisse, die den Wesensgehalt einer Selbstverwaltungskörperschaft ausmacht – wie das Haushaltsrecht und Verwaltungshandeln – eingegriffen.



„Ich warne eindringlich davor, Strukturen zu schaffen, die uns Ärzten und Psychotherapeuten später die Luft zum Atmen nehmen“, betonte KBV-Vorstandsvorsitzender Dr. Andreas Gassen auf Nachfrage der zm.
Es gehöre zu „unserem Selbstverständnis als Angehörige eines freien Berufes, unsere Dinge selbst zu regeln“, fügte er hinzu. Mit dem geplanten Gesetz würden sämtliche Selbstverwaltungsorgane geschwächt.
In ihrer Stellungnahme zum Referentenentwurf kritisiert die KBV die drastischen Eingriffe in die Selbstverwaltung. Diese müsse in ihren Strukturen gestärkt und zukunftstauglich gemacht werden, heißt es in der Stellungnahme weiter. Dazu gehörten auch Reformen, doch müsse der Selbstverwaltung „genügend Freiraum für die Ausgestaltung ihrer Aufgaben überlassen bleiben“. Eine „beschnittene Selbstverwaltung“ könne ihre Arbeit nicht mehr derart effizient und vollständig leisten wie bisher.
Transparenz und Informationspflichten sind aus Sicht der KBV eine wichtige Grundlage für die Zusammenarbeit von Selbstverwaltung und Aufsichtsbehörden.
Eine Rechtsaufsicht, „die sich zu einer Fachaufsicht entwickelt, wäre hier jedoch eindeutig das falsche Instrument und würde die Selbstverwaltung in unverantwortbarer Weise schwächen – und damit auch die Gesundheitsversorgung generell“.



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