Weiterhin viel Widerstand
Im Vorfeld des CDU-Parteitags Ende Februar in Stuttgart hatte der schleswig-holsteinische Ministerpräsident Daniel Günther einen Antrag eingebracht, der für die Einführung einer Herstellerabgabe auf Getränke mit hohem Zuckeranteil plädierte. Jedoch: Die einflussreiche Antragskommission empfahl den Delegierten, den Vorschlag abzulehnen – was sie mehrheitlich taten. An diesem Votum änderte auch ein Appell für die Unterstützung der vorgeschlagenen Herstellerabgabe, unterzeichnet von 46 Mediziner- und Verbraucherverbänden – darunter die Bundeszahnärztekammer (BZÄK) und die Bundesärztekammer (BÄK) –, kurz vor der Veranstaltung nichts.
Eine Zuckersteuer ist keine Gesundheitspolitik, sondern grüne Bevormundungspolitik.
Christina Stumpp, stellvertretende CDU-Generalsekretärin
Die Gegner des Vorschlags argumentierten auf dem Parteitag, dass der Staat statt auf Verbote auf mehr Aufklärung über die Risiken eines zu hohen Zuckerkonsums setzen sollte. Die stellvertretende CDU-Generalsekretärin Christina Stumpp sagte: „Eine Zuckersteuer ist keine Gesundheitspolitik, sondern grüne Bevormundungspolitik.“ Andere äußerten sich zudem besorgt mit Blick auf eine weitere Belastung der Wirtschaft. Dem Parteitagsbeschluss zum Trotz hat Günther angekündigt, die Herstellerabgabe nun über den Bundesrat voranbringen zu wollen. In der Sitzung der Länderkammer Ende März soll ein entsprechender Antrag eingebracht werden.
Wäre eine Zuckersteuer denn effektiv?
Anders als der Appell der Gesundheitsorganisationen vermuten lässt, herrscht auch in der Wissenschaft keine einheitliche Meinung zum Thema. „Wie effektiv ist eine Zuckersteuer bezüglich ihrer Auswirkungen auf die Bevölkerungsgesundheit?“, fragt etwa eine aktuelle „Literaturübersicht“ des Wissenschaftlichen Instituts (WIP) des Verbands der Privaten Krankenversicherung (PKV). Für die Analyse wertete das Institut nationale und internationale Untersuchungen zu den möglichen Auswirkungen einer Zuckersteuer – insbesondere auf zuckerhaltige Getränke – aus.
Die Bestandsaufnahme des Zuckerkonsums und seiner gesundheitlichen Folgen ziehe nicht zwingend die Notwendigkeit einer Besteuerung nach sich, lautet eine Schlussfolgerung, zu der das WIP kommt. Ordnungspolitische Schritte müsste der Staat zusätzlich begründen: „Insbesondere ist zu klären, ob staatliche Eingriffe in Form fiskalischer Lenkungsinstrumente gegenüber alternativen Maßnahmen – etwa Aufklärung, freiwilligen Selbstverpflichtungen der Industrie oder regulatorischen Vorgaben jenseits des Steuerrechts – einen nachweisbaren Nutzen entfalten.“
Während die Auswirkungen von Steuern für zuckerhaltige Getränke auf die Verkaufszahlen und das Konsumverhalten der Bevölkerung laut der Überblicksstudie bereits umfassend untersucht wurden, sei die Evidenz hinsichtlich der gesundheitlichen Auswirkungen bislang noch begrenzt. Nach WIP-Angaben weisen verschiedene Beobachtungsstudien darauf hin, dass bei einer Besteuerung von Getränken ein Teil des Zuckerkonsums über andere zuckerhaltige Produkte wie Süßigkeiten oder Snacks erfolgt. Die Gesamtzuckeraufnahme bleibe demnach trotz Getränkebesteuerung hoch – mit entsprechenden Folgen für die Gesundheit. „Um positive gesundheitliche Wirkungen zu erzielen, braucht es ein Bündel an verschiedenen Präventionsmaßnahmen“, heißt es deshalb in der Studie. Als Beispiele führt das Autoren-Team verpflichtende Lebensmittelkennzeichnungen, Aufklärungskampagnen, Werbeeinschränkungen für zuckerhaltige Produkte, Warnhinweise auf den Verpackungen von zuckerhaltigen Produkten und die Einführung verbindlicher Qualitätsstandards für gesundes Essen in öffentlichen Einrichtungen an.
Eine Zuckersteuer ist ordnungspolitisch zu hinterfragen und mit alternativen Maßnahmen abzuwägen. Ein paternalistischer Eingriff in die Konsumentensouveränität braucht einen Nachweis, dass der Verbraucherschutz mit anderen Maßnahmen nicht erreicht werden kann.
Wissenschaftliches Institut (WIP) der PKV
Die WIP-Studie fragt auch nach dem „ordnungspolitischen Leitbild“, das einer Zuckersteuer zugrunde gelegt wird. Die Autoren schreiben: „Eine mögliche Sichtweise besteht darin, individuelle Konsumentscheidungen primär als Ergebnis informierter Präferenzen zu verstehen und staatliche Eingriffe auf die Bereitstellung transparenter Informationen zu beschränken. Aus dieser Perspektive ist eine paternalistische Rolle des Staates, die aktiv in Konsumentscheidungen eingreift, nur begrenzt zu legitimieren.“ Eine staatliche Einflussnahme auf den Konsum in Form einer Steuer ist aus Sicht des WIP nur dann gerechtfertigt, wenn es in der Bevölkerung „nachweisbare Defizite bei der individuellen Entscheidungsfähigkeit gibt, die korrigiert werden sollen“.
Die Übersichtsarbeit weist Lücken auf
Nach Meinung von Prof. Dr. Johan Wölber von der Poliklinik für Zahnerhaltung an der TU Dresden bringt die Zusammenfassung des WIP keine wesentlichen neuen Informationen hervor. Es sei richtig, dass eine Zuckersteuer in ein Maßnahmenbündel eingebettet werden müsste, um eine gesundheitsfördernde Wirkung zu entfalten. Dazu gehören laut Wölber, der auch Präsident der DACH-Gesellschaft für Ernährungszahnmedizin ist, Werbeverbote für zuckerhaltige Produkte an Kinder, eine Entsteuerung von gesunden Lebensmitteln wie Obst und Gemüse sowie Aufklärungskampagnen.
Die freiwillige Selbstverpflichtung reicht nicht
Im Jahr 2023 kam eine Analyse der Deutschen Allianz Nichtübertragbare Krankheiten (DANK) in Zusammenarbeit mit der Ludwig-Maximilians-Universität München (LMU) und der Technischen Universität München (TUM) zu dem Schluss, dass die Strategie der freiwilligen Zuckerreduktion, gescheitert ist.
Die Industrie hatte sich verpflichtet, bis 2025 den Zucker in Softdrinks um 15 Prozent zu senken. Das Ergebnis: Der durchschnittliche Zuckergehalt von Softdrinks in Deutschland ist in den Jahren 2015 bis 2021 lediglich um etwa zwei Prozent gesunken. Der Studie zufolge lag der durchschnittliche absatzgewichtete Zuckergehalt von Softdrinks in Deutschland im Jahr 2015 bei 5,3 Gramm je 100 Milliliter und im Jahr 2021 bei 5,2 Gramm je 100 Milliliter. Zum Vergleich: In Großbritannien ist der Zuckergehalt im gleichen Zeitraum von ebenfalls 5,3 Gramm je 100 Milliliter auf 3,8 Gramm je 100 Milliliter gesunken. Die britische Regierung hatte 2018 eine Herstellerabgabe auf stark gezuckerte Getränke eingeführt, um den Zuckergehalt in Softdrinks zu senken.
In Deutschland hat man dagegen auf die freiwillige Mitarbeit der Getränkeindustrie gesetzt: So hatte die damalige Bundesernährungsministerin Julia Klöckner (CDU) im Jahr 2018 die „Nationale Reduktionsstrategie“ für Fertiglebensmittel ins Leben gerufen, in die auch die Getränkeindustrie eingebunden war. Die DANK-Auswertung hat aber gezeigt, dass die Industrie im Beobachtungszeitraum der Studie deutlich hinter den selbst gesteckten Zielen zurückblieb. Rein rechnerisch hätte von 2015 bis 2021 eine Reduktion um neun Prozent erfolgen müssen, um das vorgegebene Ziel erreichen zu können. nb
Philipsborn P, Huizinga O, Leibinger A, et al. : Interim Evaluation of Germany’s Sugar Reduction Strategy for Soft Drinks: Commitments versus Actual Trends in Sugar Content and Sugar Sales from Soft Drinks. Ann Nutr Metab 2023. doi: 10.1159/000529592
Zur Literaturübersicht des WIP merkt der Experte an: „Die ‚Studie‘ ist keine systematische Übersichtsarbeit, sondern eine freie Zusammenstellung von Evidenz. Warum ein Krankenkassen-assoziiertes Institut vor den Gefahren eines ‚paternalistischen Eingriffs in die Konsumentensouveränität‘ warnt und sich nicht auf Patient*innen fokussiert, wirft eher grundsätzliche Fragen auf: Warum sollten Krankenkassen nicht für eine Zuckersteuer sein? In Bezug auf Tabak und Alkohol gibt es schließlich auch keine Einwände.“
Zudem fällt Wölber auf, dass eine Studie der Deutschen Allianz Nichtübertragbare Krankheiten (DANK) aus dem Jahr 2023 (siehe Kasten) nicht in die Überblicksarbeit einbezogen wurde. Sie vergleicht die Entwicklung des Zuckergehalts in Softdrinks in Großbritannien und Deutschland und bringt deutliche Unterschiede zwischen den beiden Ländern zum Vorschein: „Während sich zwischen 2015 und 2021 der verkaufte Zucker in Softdrinks in Deutschland um nur zwei Prozent verringert hat – neun Prozent waren von der Regierung anvisiert worden –, sank der Wert in Großbritannien mit der Zuckersteuer im selben Zweitraum um 29 Prozent. Die freiwillige Reduktionsstrategie scheint also nicht zu funktionieren.“
