Fachzahnarztvorbehalt ist laut Gutachten verfassungswidrig

Das GKV-Beitragssatzstabilisierungsgesetz soll die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) im kommenden Jahr um rund 16,3 Milliarden Euro entlasten. Mit der Reform will die Bundesregierung die Finanzen der gesetzlichen Krankenversicherung stabilisieren und den Anstieg der Beitragssätze begrenzen. Geplant sind Einsparungen in allen Bereichen. Zudem sieht der Gesetzentwurf vor, dass künftig nur noch Fachzahnärztinnen und Fachzahnärzte für Kieferorthopädie (KFO) kieferorthopädische Behandlungen in der gesetzlichen Krankenversicherung durchführen dürfen.

Aufgrund der höchst unterschiedlichen Kenntnisse und Fertigkeiten auf dem Gebiet der Kieferorthopädie innerhalb der Zahnärzteschaft könnten kieferorthopädische Leistungen „von sehr unterschiedlicher Qualität sein“, heißt es zur Begründung. Eine Einordnung wäre für die Patientinnen und Patienten kaum möglich. Daher sei es gerechtfertigt, künftig eine Weiterbildung zur Fachzahnärztin oder zum Fachzahnarzt (für) Kieferorthopädie für das Erbringen kieferorthopädischer Behandlungen im Rahmen der GKV vorauszusetzen. Nur so könne eine Behandlung auf dem notwendigen und einem möglichst einheitlichen Qualitätsniveau sichergestellt werden, heißt es im Gesetzentwurf.

Doch die geplante Einführung eines Fachzahnarztvorbehalts in der vertragszahnärztlichen kieferorthopädischen Behandlung ist verfassungsrechtlich bedenklich. Zu diesem Schluss kommt ein verfassungsrechtliches Gutachten, das der Rechtsanwalt und Fachanwalt für Medizinrecht Prof. Dr. Christian Burholt im Auftrag der Bundeszahnärztekammer (BZÄK) erstellt hat. So verstoße der geplante Fachzahnarztvorbehalt gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit sowie gegen den Allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.

Nach Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes (GG) haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann demnach durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden. Der geplante Fachzahnarztvorbehalt ist laut dem Gutachten jedoch nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit in Einklang zu bringen, sondern greife in die umfassend geschützte Berufsfreiheit von deutschen Zahnärztinnen und Zahnärzten ein. Dieser Eingriff sei „unverhältnismäßig und verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen“, kritisiert der Gutachter.

Zur Begründung führt das Gutachten an, dass Zahnärztinnen und Zahnärzte ohne Fachzahnarzttitel, die ihre Praxis kieferorthopädisch ausgerichtet haben, künftig von der Möglichkeit zur kieferorthopädischen Behandlung von gesetzlich versicherten Patientinnen und Patienten vollständig abgeschnitten würden. Sie könnten kieferorthopädische Behandlungen allenfalls noch – vorbehaltlich einer entsprechenden vertraglichen Vereinbarung – im privatärztlichen Bereich oder als Selbstzahlerleistung anbieten beziehungsweise abrechnen.

Dies würde faktisch dazu führen, dass Zahnarztpraxen mit kieferorthopädischem Schwerpunkt ihre wirtschaftliche Grundlage verlieren und den dort tätigen Zahnärztinnen und Zahnärzten damit die Ausübung des Berufs als Vertragszahnarzt insgesamt unmöglich würde. „Ein Wegfall der vertragszahnärztlichen kieferorthopädischen Behandlungsmöglichkeit käme in diesem Fall damit einem Entzug der Zulassung als Vertragszahnarzt gleich“, heißt es.

Dieser Eingriff in die Berufsfreiheit der Zahnärztinnen und Zahnärzte wiederum sei unverhältnismäßig und nicht geeignet, die damit verfolgten Zwecke zu erreichen, argumentiert der Gutachter weiter. Der Gesetzgeber führe in der Gesetzesbegründung des Kabinettsentwurfs an, dass der geplante Fachzahnarztvorbehalt darauf abziele, die Qualität der kieferorthopädischen Behandlungen zu sichern und das System der GKV finanziell zu stabilisieren. Dazu der Gutachter: „Der mit der Einführung des Fachzahnarztvorbehalts bewirkte Grundrechtseingriff in Artikel 12 Absatz 1 GG ist jedoch nicht geeignet, die mit der Regelung verfolgten Zwecke zu erreichen.“

So gebe es keine Belege für eine fachlich schlechtere kieferorthopädische Versorgung durch Zahnärztinnen und Zahnärzte ohne Fachzahnarzttitel. Da Zahnmedizin in Deutschland als einheitlicher Heilberuf ausgestaltet sei, würden alle Zahnärzte auf Grundlage einer bundeseinheitlich geregelten Ausbildung approbiert, die auch Kenntnisse in Diagnostik, Indikationsstellung sowie der Behandlung einfacher und mittelschwerer kieferorthopädischer Fehlstellungen umfasse. Diese Leistungen gehörten damit zum berufsrechtlich eröffneten Tätigkeitsspektrum. Die Fachzahnarztweiterbildung Kieferorthopädie sei lediglich eine Qualifikationserweiterung zur Behandlung komplexer Fälle.

Für alle Zahnärztinnen und Zahnärzte, die kieferorthopädische Leistungen erbringen, gelten zudem einheitliche Vorgaben zur Leistungserbringung und zur regelhaften Fortbildung. Die Behandlungsqualität werde außerdem durch das umfänglich geregelte vertragszahnärztliche Gutachtenverfahren sichergestellt.

Nach Angaben der BZÄK werde insbesondere in den neuen Bundesländern die Versorgung zu einem hohen Anteil durch Zahnärztinnen und Zahnärzte erbracht, die nicht die Weiterbildung zum Fachzahnarzt für Kieferorthopädie absolviert haben. Zudem könne nur ein Teil der angestellten Zahnärzte eine Weiterbildung zum Fachzahnarzt für Kieferorthopädie vorweisen.

Die Einführung eines Fachzahnarztvorbehalts würde damit laut Gutachten deutschlandweit einen Verlust von mindestens 25 Prozent der Leistungserbringer für Kieferorthopädie bedeuten. Dies würde nach Berechnungen der BZÄK zu massiven Versorgungsengpässen führen, heißt es. Insbesondere im kleinstädtischen und ländlichen Raum drohe eine Unterversorgung, die sich verstärkt in den neuen Bundesländern zeigen würde.

Es sei zu befürchten, dass davon insbesondere Kinder und Jugendliche aus sozial- und/oder einkommensschwachen Familien betroffen wären. Für diese Patientengruppe "würde dies zu einem faktischen Ausschluss von der kieferorthopädischen Behandlung führen — was mittel- und langfristig zu einer deutlich höheren finanziellen Belastung für die gesetzlichen Krankenkassen führen dürfte“, heißt es im Gutachten. Damit sei der geplante Fachzahnarztvorbehalt nicht geeignet, zur finanziellen Stabilisierung der GKV beizutragen. Das Gutachten kommt daher zu dem Schluss, dass der geplante Eingriff in die Berufsfreiheit der Zahnärztinnen und Zahnärzte „unverhältnismäßig“ sei.

Auch die im Kabinettsentwurf des GKV-Beitragssatzstabilisierungsgesetzes vorgesehene Bestandsschutzklausel genügt laut dem Gutachten nicht den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts. Die geplante Regelung schütze ausschließlich bereits begonnene kieferorthopädische Behandlungen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung; ein Bestandsschutz für erfahrene und qualifiziert tätige Zahnärztinnen und Zahnärzte ohne Fachzahnarzttitel sei im Kabinettsentwurf hingegen nicht vorgesehen.

Darüber hinaus verstößt der geplante Fachzahnarztvorbehalt laut dem Gutachten gegen den Allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG. Der geplante Fachzahnarztvorbehalt differenziere zwischen Fachzahnärzten für Kieferorthopädie sowie Zahnärzten ohne Fachzahnarzttitel – ohne eine Berücksichtigung der fachlichen Qualifikation sowie kieferorthopädischer Erfahrung. Diese Differenzierung greife in den Schutzbereich des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes ein und sei aus den bereits genannten Gründen daher verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, kritisiert das Gutachten.